6月28日，歐盟峰會開幕。歐盟國家領袖齊集布魯塞爾，就歐洲的難民問題商討對策。
經(jīng)過徹夜磋商，參會各國領導人終于在29日清晨達成妥協(xié)，將分別探索在歐盟境外設置機構阻遏非法移民入境，以及在歐盟境內設置管控中心安置和轉移難民，媒體稱其為“修防火墻”。
雖然各方達成了暫時的妥協(xié)，雖然馬克龍和默克爾在大會中反復強調“歐洲是團結的”，但如果縱觀峰會進行和各方博弈的過程，就會知道，真正的答案恐怕還很遙遠。毫不夸張地說，難民問題已將歐洲裹挾進一場危機，如何破解這一難題事關歐洲命運。
早在峰會開始前歐盟容克就坦言，歐盟越來越脆弱，成員之間的矛盾也在增加。
他的話并不是危言聳聽：歐盟成員之間的確有嚴重而且多方面的分歧。
6月23日，歐盟容克出席會，重申改革歐洲共同庇護制度的決心，以應對日益突出的難民問題。
文 | 孔帆 瞭望智庫特約員
編輯 | 蒲海燕 瞭望智庫
本文為瞭望智庫原創(chuàng)文章，如需轉載請在文前注明來源瞭望智庫（zhczyj）及作者信息，否則將嚴格追究法律責任。
本來，這次峰會的主要議題應該是歐盟改革，但是，由于24日歐盟層面有關難民問題的“小峰會”沒有產(chǎn)生切實可行的結果，“大峰會”還得接著談難民問題。
難民問題解決不了，歐盟的系列改革也難以提上日程。
與會者認為，難民危機可能導致歐盟解體：英國因難民危機而脫歐；歐盟多國的民粹勢力也因難民危機而崛起甚至上臺執(zhí)政；意大利也加入“反移民陣營”，接近捷克、波蘭、匈牙利、斯洛伐克等國的立場。
無論哪個歐盟國家，都不能再接受更多的難民了，這是歐盟每個和每個民眾都明白的道理。
但是，2015年德國打開迎接難民的大門后，想再次關上，已經(jīng)非常困難，盡管德國總理默克爾有法國總統(tǒng)馬克龍的支持，兩人“騎虎難下”的尷尬還是充分呈現(xiàn)出來了。
1
命運歐盟國家和領導人就關閉外部邊界以及遣返避難申請者回鄉(xiāng)進行了磋商。德國總理默克爾此次只能獲得成功，才有可能維護其的穩(wěn)定。
默克爾在其長達12年半的任期內已經(jīng)出席過至少60次歐盟峰會。她是迄今歐盟國家中任職時間最長的首腦。
但是，本屆會議可能是她生涯中最重要的一次歐盟峰會。它有可能成為決定默克爾命運的峰會，因為這第一次關系到她能否作為德國總理繼續(xù)執(zhí)政。
此次峰會只有在難民問題上取得令人滿意的結果，她才能夠將聯(lián)盟伙伴、保守的姐妹黨基督教社會聯(lián)盟（簡稱基社盟，CSU）挽留在內。默克爾面臨著巨大的壓力。
目前來看，這位女總理和歐盟其他27國領導達成最終的難民政策“歐洲解決”方案的前景極其黯淡。
以意大利右翼民粹主義為首的一部分人想徹底擺脫迄今實行的都柏林規(guī)則。而以匈牙利總理歐爾班·維克托為首的另一部分人想拒收任何難民，最多提供一些財政支持。他們想其它國家承擔責任，而自己卻不承擔責任。民粹主義分子參與執(zhí)政的奧地利也采取這種路線。
除了法國和西班牙之外，默克爾在其難民政策立場上不再有真正的盟友。默克爾試圖同各歐盟成員國分別簽署雙邊協(xié)議的努力進展不大。讓意大利、希臘或者奧地利等國家在數(shù)天之內就做好簽署協(xié)議，立即接納已經(jīng)到達德國邊境的申請庇護者，這是難以想象的。
雖然處境艱難，默克爾仍然高昂地表示，難民政策問題或決定著歐盟的未來命運。她說，如果歐洲無法共同地、有價值導向地迎接難民政策中的挑戰(zhàn)，就沒人會再相信我們的價值體系。
默克爾這番話并沒有得到呼應，大家想的是，您的位置是否能保住還是未知，您還在大談“價值體系”？
同樣談人道立場的還有馬克龍。他強調，歐盟必須團結一致，用人道立場應對難民問題。他贊成向拒絕接收難民的歐盟國家實施經(jīng)濟制裁。
雖然德法兩國被看做歐盟的“領頭羊”，但當其他國家感覺跟著他倆，不僅沒有草吃，還有被其他猛獸襲擊的危險時，當然會掉頭四散。
在默克爾孤軍奮戰(zhàn)之時，“隔岸觀火”的美國總統(tǒng)特朗普沒有忘記“補刀”。他日前在個人推特上稱，德國領導人在難民問題上失去了大眾的支持。
“德國人民開始反對他們的領導人，因為難民問題正在動搖業(yè)已脆弱的柏林聯(lián)盟。德國的犯罪數(shù)字不斷攀升。歐洲犯下大錯，讓數(shù)百萬人如此劇烈地改變他們的文化！我們不希望歐洲的難民問題發(fā)生在我們身上?！?/p>
特朗普“推特”施壓默克爾的推文截圖
當然，特朗普這個大嘴巴的評論有失偏頗，德國作為歐洲最大的經(jīng)濟體，根據(jù)警方數(shù)據(jù)，現(xiàn)在的犯罪率為25年來最低。2017年的犯罪率比前一年下降近10％，非德國裔嫌疑人也減少了22％。另有研究指出，在德國的伊拉克和敘利亞難民不太可能犯罪，因為他們不想破壞獲得庇護的機會。
盡管如此，難民帶來的種種問題，還是沖擊了德國政權的穩(wěn)定。
特朗普前面的評論對于默克爾來說很棘手。德國內政部長兼巴伐利亞基督教社會聯(lián)盟領導人澤霍費爾和默克爾對難民政策觀點不同。基社盟是默克爾所屬基督教民主聯(lián)盟（簡稱基民盟，CDU）的姐妹黨。澤霍費爾日前宣布德國計劃實行更嚴格的庇護法后，使得兩黨長期聯(lián)盟接近分裂，新法的內容還包括將邊境移民遷離邊界。
雖然，默克爾說服澤霍費爾等到歐盟峰會后再決定，她設想的是在峰會時推動整個歐盟的難民政策改革。然而，目前來看，這種改革方案很難在歐盟達成一致，德國政壇將再次面臨震蕩。到那個時候，估計“軸心同盟”法國也幫不上什么忙。失去了德國，馬克龍“紙上談兵”的歐盟改革也就沒有了市場。
歐盟火車頭德國、法國一旦“脫軌”，歐盟的改革大計就算徹底泡湯了。從這個層面說，峰會不但會決定默克爾的命運，更會決定歐盟的命運。
2
矛盾且不說德國執(zhí)政黨內部分歧很大，歐盟各國之間更是矛盾重重。
歐盟的其他國家如荷蘭、奧地利、波蘭等國從上到下都非常不歡迎難民。這些國家紛紛表示看不到難民對國家經(jīng)濟的促進作用，在有限地展現(xiàn)了人道主義精神之后，逐漸關上了接納難民的大門，任憑德國獨自面對中東的難民人潮。
日前的比利時《晚報》認為，對移民政策的爭議日益明顯地暴露了歐盟的內部危機。峰會前一天，該報刊登了標題為：“歐洲正在就其內訌深思”的文章。
文章稱，歐盟首次受到不是來自外部，而是來自內部的威脅?！芭f的游戲規(guī)則將不再適用，民粹主義起著破壞性的作用，各國之間的團結也蕩然無存?！边@個內部的敵人有一個名字叫“非自由主義民主”。不久前，匈牙利總理歐爾班·維克托已經(jīng)為其國家選擇了這種國家體制。因此，本屆歐盟峰會可能關系到整個歐盟的命運。
法國加來難民營
法國大報《費加羅報》最近在頭版新聞的顯要位置刊出醒目標題：難民危機導致歐洲分裂。報道指出：盡管巴黎與羅馬在難民危機問題上產(chǎn)生分歧，意大利總理孔特依舊維持原定計劃，周五在巴黎會晤法國總統(tǒng)馬克龍。盡管馬克龍采取了息事寧人的態(tài)度表示要“共同協(xié)商”尋求解決辦法，但是，難民危機卻是一個十分棘手的話題，直接挑戰(zhàn)歐洲的團結局面。
馬克龍在“小峰會”結束后的表態(tài)，也顯示歐盟并不團結。他表示，這次會議實際有效。會議排除了“與歐洲價值觀不相符合”的方案。馬克龍說，一些人試圖將局勢復雜化，制造緊張氣氛。馬克龍稱峰會統(tǒng)一了立場：堅持歐洲的原則，打擊各種極端思潮，維護我們協(xié)調合作及共同的邊界。
然而，歐洲的民族主義者指責說，正是由于申根協(xié)議導致進入歐盟的難民從南到北，尋求他們心中理想的國家落腳。
在歐盟，包括匈牙利、瑞典在內的許多國家，其右翼政黨的反移民政策為他們贏得了近20%的選票。即使在德國，這個目前對難民接受最多的國家，也發(fā)生多次反移民的大游行。盡管很多德國人避而不談這個問題，但擔憂仍然存在。
從幾年前的科隆性騷擾事件，到近期頻發(fā)的強奸婦女案件，乃至難民與土耳其移民和右翼德國人產(chǎn)生的大規(guī)模沖突，都給德國人留下了不好的印象。
匈牙利等國的領導人還對以“基督徒”為主的歐盟接受主要是來自穆斯林國家（例如敘利亞、伊拉克、阿富汗、巴基斯坦等）的難民提出質疑。
在這種情況下，馬克龍不惜祭出“殺手锏”。他認為，歐盟應對難民方案應立足于成員國協(xié)調基礎之上，但無需全體成員國達成共識后才能推動。德國總理默克也認為需要達成雙邊或多邊協(xié)議來緊急應對難民問題。
3
方案法德領袖撇開所有成員國達成共識的框架，來制定雙邊的或者多邊的應對難民潮的措施，凸顯要尋求一個“整體性歐盟方案”的困難。然而，歐盟各成員國解決難民問題的提議不少，之后往往都陷入僵局。
在這些方案中，阻擋非法移民進入歐盟，是歐盟國家能夠達成的唯一共識，歐盟為此已經(jīng)采取措施，使得2015年涌入歐盟海岸的難民潮高峰再未出現(xiàn)。
其中一個方案就是，與土耳其達成的由土國阻擋難民偷渡進入歐盟，歐盟向土耳其提供經(jīng)濟援助的方案，這一方案一直備受爭議。
另一方案就是歐盟派出海防部隊支援利比亞海岸巡防，堵截人蛇有組織的偷渡活動。
歐盟多數(shù)成員國同意繼續(xù)沿著這條路往前走，同時強化對移民輸出國尤其非洲國家的外交壓力，讓這些國家接受并不具備難民條件的偷渡者各自返回本國。
歐盟國家似乎也同意繼續(xù)強化歐盟海防部隊，由目前的1300名成員擴充至將來的10000人。以及在歐盟外建立難民救援平臺。這個方案計劃把一些北非國家納入其中聯(lián)合行動。
救援平臺具有雙重使命，一方面搶救海上遇難的移民，一方面向他們表明，登上歐盟的船只并非是進入歐盟境內的保障。
而“境內遷移”這個方案主要針對在歐盟境內申請難民的人。他們在申請難民期間，許多人并不遵守應在申請國等待批準的要求，而是在歐盟多國之間轉移，結果造成歐盟成員國之間關系緊張。為了結束這種狀況，德國內政部長兼巴伐利亞基督教社會聯(lián)盟（CSU）領導人澤霍費爾威脅建立單邊驅逐移民機制。反對任何單邊行動的德國總理默克爾卻主張達成雙邊或多邊協(xié)議，從而實現(xiàn)快速遣返行動。
法國和西班牙建議在歐盟境內建立封閉移民中心，容納正在等待申請難民的移民。但是，意大利堅決反對這一帶有強制性的方案。法國方面認為這一封閉中心將是解決流動難民的有效方案，應可獲得歐盟統(tǒng)一的立即的資助，快速處理審查難民申請程序，以及強化每個成員國所應承擔的責任。至于目前移民潮的主要構成經(jīng)濟移民，則可通過這一封閉中心直接遣返至本國。這個方案也比較難通過，先不說有國家反對，讓歐盟資助也是非常不靠譜的。
而受難民潮移動嚴重困擾的意大利，則提議“超越”都柏林規(guī)則。都柏林規(guī)則委托移民首次登陸國負責處理難民申請，但是相關改革兩年來一直陷入死胡同。歐盟曾在難民潮高潮期提議定期分攤登陸難民給各個成員國，但是地中海國家認為這一方案遠遠不能解決問題，這些國家主張隨時將登陸難民分攤給其他成員國。這一主張卻遭到其他成員國的摒棄，尤其是中歐國家的反對。布魯塞爾峰會很難在這個方面達成妥協(xié)。
4
解體其實，默克爾、馬克龍對難民危機帶來的嚴重后果非常清楚——那就是歐盟解體。
所以，兩人在歐盟峰會之前，就在距離柏林70公里的梅澤貝格城堡舉行了會談。表面上，兩人談的是歐元區(qū)改革協(xié)議，包括反恐，打擊IS。但法新社認為，兩人會談的中心議題是防止難民危機導致歐盟解體。
法國財長勒·梅爾在德法領導人會談時警告說，歐洲正處于解體的進程中。英國脫歐后，特朗普的貿(mào)易保護主義和中國各種雄心威脅著歐盟。現(xiàn)在需拿出一個歐洲發(fā)展的新建議。
法國外交國務秘書勒姆瓦尼則表示，在歐洲大陸受到新移民危機的威脅之際，法德需要成為歐洲尋找“具體應對之策”的發(fā)動機。然而：
英國因移民危機而脫歐；
匈牙利、捷克、奧地利等東歐國家對移民采取強硬政策，拒絕了歐盟要求分攤移民的建議；
意大利政局在移民危機沖擊下發(fā)生巨變，民粹主義的五星運動黨和反移民的北方聯(lián)盟擊敗傳統(tǒng)黨派上臺，共同組閣執(zhí)政，意大利將對歐盟的難民政策采取更強硬態(tài)度。
在這種情況下，歐洲發(fā)展的方向實在難以統(tǒng)一，馬克龍、默克爾防范歐盟解體的努力，也許終將付之東流。
德國內政部長澤霍費爾最近的反移民姿態(tài)，受到幾個歐盟國家的民粹主義者歡呼。澤霍費爾宣布，萬不得已的情況下，將向難民申請者關閉邊界。也就是說，從其他國家踏上歐洲土地的難民，不得進入德國境內。
最新民調也顯示，多數(shù)德國人對默克爾的開放邊界戰(zhàn)略持懷疑態(tài)度。德國的鄰國中，維謝格拉德四國集團——波蘭、斯洛伐克、捷克和匈牙利——都是該政策的激烈批評者。對于在歐盟各國安置尋求庇護者的努力，波蘭執(zhí)政的法律與正義黨領導人雅羅斯瓦夫·卡欽斯基和匈牙利總理歐爾班·維克托同樣不屑一顧。
意大利新正對從北非跨海而來的難民關閉港口。意大利內政部長馬泰奧·薩爾維尼)上任不久就拒絕“水瓶座號”救援船進入意大利港口。奧地利總理塞巴斯蒂安·庫爾茨提議與羅馬和柏林的強硬派結成“軸心”以封鎖邊境。
當然，民粹主義者兜售的那一套是恐懼和情緒，而非理性?，F(xiàn)實是任何單一國家都無法控制本國的邊境。民粹主義者珍視的狹隘的國家利益經(jīng)常相互沖突。他們已經(jīng)忘記了，默克爾2015年保持德國邊境開放，緩解了奧地利的壓力。
難民進入奧地利
然而，在當下解決難民方案中，關閉邊界已經(jīng)被很多國家看做最有效的措施。但試想歐盟各國一旦關閉邊界，歐盟還有存在的意義么？
用一個人道、公平、可持續(xù)的移民制度解開這一巨大難題，需要集體努力以強化歐盟的外部邊界，公平地接納那些獲得庇護的難民，同時還需要更多援助來幫助撒哈拉以南的非洲。這正是默克爾與馬克龍努力的方向。
然而，歐盟內部矛盾重重，這個需要時間的方案，即便通過了，在實施過程中也會阻礙重重。
難民問題，已經(jīng)成了壓垮歐盟的最后一根稻草么？
總監(jiān)制：吳亮
監(jiān)制：夏宇
責編：戴麗麗 李逸博
編務：黃俊峰
